Sind alle Regelungen zur Corona-Abwehr mit dem GG vereinbar?

Corona brachte nie dagewesene Einschränkungen: Kontaktverbote, Abstandsgebote, Schließung von Schulen, Kitas, Gastronomie und Kirchen. Reisebeschränkungen sowie harte Sanktionen bei Verstößen - war und ist das alles recht-und verhältnismäßig? Die Gerichte heben zunehmend Verordnungen auf; der Ruf nach stärkerer parlamentarischer Beteiligung wird lauter.

Zur Bekämpfung der Corona-Pandemie hat der Staat in kürzester Zeit eine ungeheure Zahl von Beschränkungen der Freiheitsrechte der Bürger verfügt und im Frühjahr einen Fast-Shutdown des gesellschaftlichen und öffentlichen Lebens in die Wege geleitet. Nach zwischenzeitlichen Lockerungen in den Sommermonaten werden angesichts steigender Infektionszahlen die Beschränkungen für Herbst und Winter wieder erheblich verschärft. Verstöße wurden und werden mit zum Teil harten Bußgeldern oder sogar als Straftat geahndet → Sanktionen bei Verstößen gegen das Infektionsschutzgesetz. Darf der Staat das alles oder hat er die Grenze des rechtlich Zulässigen und Zumutbaren überschritten? 

→ BVerfG zum Lockdown Light

BayVerfGH stärkt Exekutive den Rücken

In einer aktuellen Entscheidung hat der BayVerfGH die bayerischen Vorschriften zum Schutz vor den mit der COV-19-Pandemie verbundenen Gesundheitsgefahren (7. BayIfSMV) - wiederholt - als verfassungsrechtlich zulässig bewertet. Der Beschwerdeführer hatte in einem Eilverfahren Art. 4 der 7. BayIfSMV angegriffen. Diese Vorschrift regelt die Erfassung von Kontaktdaten (Name, Anschrift, Telefonnummer) bei Veranstaltungen, Tagungen, Kongressen sowie beim Besuch von Gastronomie- und Beherbergungsbetrieben. Die Vorschrift ist - wie fast alle landesrechtlichen Verordnungen im Rahmen der Pandemiebekämpfung - auf die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG gestützt. Diese bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage erscheint dem BayVerfGH nach summarischer Prüfung im Eilverfahren als eine rechtlich zulässige, offene Generalklausel.

Weder Gastwirte und Veranstalter noch Gäste würden hierdurch in unverhältnismäßiger Weise in ihren Freiheitsrechten beeinträchtigt. Insbesondere verletze die Regelung nicht in unverhältnismäßiger Weise das nach Art. 101, 100 der Bayerischen Verfassung geschützte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Der BayVerfGH bewertete die mit der Regelung verbundenen Beschränkungen im Hinblick auf die aktuelle expotentielle Verbreitung des COV-19-Virus und die damit wieder erheblich gestiegene Gefahr für Leib und Leben der Bevölkerung als zumutbar und angemessen (BayVerfGH, Beschluss v. 21.10.2020, Vf.-26-VII-20).

Gerichte sind Hüter der Verfassung

Auch angesichts dieser aktuellen bayerischen Entscheidung gilt: Die Grundrechte sind systemrelevant und können vom Staat nicht willkürlich suspendiert und in Quarantäne geschickt werden. Daher prüfen die Gerichte bundesweit die staatlichen Verordnungen zur Beschränkung der Freiheitsrechte der Bürger streng nach dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit, d.h. jede Einschränkung von Freiheitsrechten wird darauf überprüft, ob

  • sie real geeignet ist das angestrebte Ziel des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung zu erreichen,
  • ob sie das mildeste denkbare Mittel zur Erreichung des Schutzes der Bevölkerung vor Ansteckungsgefahren darstellt und
  • ob die Einschränkung der Freiheitsrechte in einem angemessenen Verhältnis zu dem erstrebten Zweck steht.

Dabei hat sich inzwischen die Meinung durchgesetzt, dass der grundsätzlich erstrebenswerte Gesundheitsschutz der Bevölkerung nicht über allem steht, insbesondere nicht über der durch Art. 1 GG geschützten Menschenwürde.

Amtsgericht hält Coronaverordnungen ab März für rechtswidrig

Was bedeutet dies in der praktischen Anwendung für die einzelnen Maßnahmen wie Maskenpflicht, Kontakt- und Versammlungsverbote, Einreisebeschränkungen und Beherbergungsverbote?

Ist die - erweiterte - Maskenpflicht rechtlich zulässig?

Anfänglich stark umstritten ist die allgemeine Maskenpflicht inzwischen in der Bevölkerung weitgehend akzeptiert und wird zur Zeit in ausgewiesenen Risikogebieten auf Außenbereiche wie Fußgängerzonen und sonstige stark frequentierte öffentliche Flächen ausgeweitet. Die Maskenpflicht wird - wie auch die anderen Beschränkungen der Freiheitsrechte - auf die Generalermächtigung des § 28 Abs. 1 IfSG gestützt. Zum Schutz des überragenden Gemeinschaftsguts der Gesundheit der Allgemeinheit sowie der Eindämmung der Ausbreitungsgeschwindigkeit des Covid-19-Virus hat eine allgemeine Maskenpflicht begrenzt auf Geschäfte und den ÖPNV vor dem BVerfG und den bundesdeutschen Gerichten größtenteils Bestand (BVerfG, Beschluss v. 7.7.2020, 1 BvR 1187/20 für das Saarland; Gera, Beschluss v. 3.4.2020, 3 E 432/20 Ge; OVG Münster, Beschluss v. 6.4.2020, 13 B 398/20.NE; BVerfG, Beschluss v. 7.4.2020, 1 BvR 755/20). Ob diese Rechtsprechung für die teilweise schon eingeführte und künftig zu erwartende erweiterte Maskenpflicht in Außenbereichen wie Fußgängerzonen in Risikogebieten übernommen wird, bleibt abzuwarten.

Maskenpflicht auch an Schulen rechtmäßig

Einige Oberverwaltungsgerichte haben auch die Maskenpflicht an Schulen in diversen Eilverfahren nach summarischer Prüfung für „voraussichtlich rechtmäßig“ erklärt. Nach Auffassung der Gerichte kann die Maskenpflicht - auch im Unterricht - nach wissenschaftlichen Erkenntnissen dazu beitragen, die Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus an Schulen und damit auch in der Bevölkerung einzudämmen. Sie sichere damit den regulären Schulbetrieb im Präsenzunterricht und damit den Anspruch der Schüler auf schulische Bildung und Erziehung (OVG Münster, Beschluss v. 20.8.2020, 13 B 1197/20; BayVGH, Beschluss v. 7.9.2020, 20 NE 20.1981; Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss v. 15.10.2020, 3 MR 43/20).

→ Gerichte zu Schulabschlüsse und Prüfungen unter Corona-Einschränkungen 

Der Ausschluss von Schülern, die gegen die Maskenpflicht verstoßen, aus dem Unterricht, ist nach einer Entscheidung des VG Düsseldorf allerdings nicht zulässig (VG Düsseldorf, Beschluss v. 25.8.2020, 18 L 1608/20).

→ Saarländischer Verfassungsgerichtshof kippt Teile der Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen

Streit um Beherbergungsverbote

Besonders umstritten ist zurzeit die Rechtmäßigkeit der (noch) in einigen Bundesländern geltenden Beherbergungsverbote. Während das OVG Schleswig-Holstein sowie das VG Hamburg die dort geltenden Beherbergungsverbote für rechtens erklärt haben (Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss v. 15.10.2020, 3 MR 45/20; VG Hamburg, Beschluss v. 16.10.2020, 6 E 4297/20), haben der VGH Baden-Württemberg, das OVG Berlin-Brandenburg sowie vom niedersächsischen OVG die Beherbergungsverbote als verfassungswidrig eingestuft und in den jeweiligen Bundesländern in gerichtlichen Eilverfahren außer Vollzug gesetzt. Die Gerichte monierten eine unverhältnismäßige Beschränkung des durch Art. 11 GG gewährleisteten Rechts der Freizügigkeit für alle Deutschen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss v. 15.10.2020, 1 S 3156/20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 16.10.2020, 11 S 87/20; OVG Niedersachsen, Beschluss v. 15.10.2020, 13 MN 371/20). Inzwischen haben einige Bundesländer wie Bayern, Sachsen und das Saarland die dortigen Beherbergungsverbote aufgehoben, Hessen hat die kurzfristige Aufhebung angekündigt.

Beherbergungsverbote fallen jetzt auch im Norden

Der allgemeinen Tendenz zur Außervollzugsetzung der Beherbergungsverbote hat sich nun in einer in nur 8 Tagen vollzogenen 180° Kehrtwende auch das OVG Schleswig-Holstein angeschlossen. Auf die Eilanträge zweier Hoteliers repliziert das OVG nun ebenfalls auf die neueren Erkenntnisse des RKI, das den aktuell rasanten Anstieg der Infektionszahlen vor allem auf Kontakte in privaten Haushalten und bei privaten Feiern zurückführt, während Übernachtungen in Hotels eine untergeordnete Rolle spielen (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss v. 23.10.2020, 3 MR 47/20). Mit ähnlichen Argumenten hat auch das OVG das Beherbergungsverbot in Mecklenburg-Vorpommern gekippt (OVG Greifswald, Beschluss v. 20.10.2020, 2 KM 702/20). Im Norden widersetzen sich dieser allgemeinen Tendenz nur noch das OVG und VG Hamburg. Letzteres hatte noch in der vergangenen Woche das Hamburger Beherbergungsverbot wegen der erhöhten Gefahrenlage infolge des Infektionsanstiegs aus dem überragenden Interesse der Allgemeinheit am Gesundheitsschutz bestätigt (VG Hamburg, Beschluss v. 23.10.2020, E 4337/20). Nach wie vor kann in Hamburg nur Urlaub machen, wer sich in den vergangenen 14 Tagen nicht in einem ausländischen oder inländischen Risikogebiet aufgehalten hat, dies schriftlich bestätigt oder einen negativen Corona-Test vorlegt.

Geschäftsmann arbeitet im Hotelzimmer

Bei der Sperrstunde bahnt sich ein Flickenteppich an

In zwei von Berliner Gastwirten angestoßenen Eilverfahren gegen die in Berlin angeordnete Sperrstunde in der Zeit von 23:00 Uhr bis 6:00 Uhr morgens hat das VG Berlin die Sperrstundenregelung für Berlin gekippt. Nach Auffassung des VG fehlt es an der Erforderlichkeit der Maßnahme für eine Zurückdrängung der Ansteckungsgefahr mit dem Coronavirus. Als mildere Mittel kämen strenge Schutz- und Hygienemaßnahmen und das Verbot des Ausschanks von Alkohol in Betracht. Diese Maßnahmen habe der Berliner Senat ohnehin zusätzlich ergriffen. Sie seien bei strikter Durchführungskontrolle ebenso geeignet, das Infektionsrisiko zurückzudrängen.

Der Gefahr einer alkoholbedingten Enthemmung nach 23:00 Uhr werde hinreichend durch das Alkoholverbot begegnet. Nach den Feststellungen des RKI sei ein verstärktes Infektionsgeschehen infolge der längeren Öffnung von Gaststätten nicht belegt, vielmehr wiesen die Erhebungen des RKI auf einen viel stärkeren Einfluss privater Zusammenkünfte im Familien- und Freundeskreis auf das Infektionsgeschehen hin.

Im Hinblick auf die eher untergeordnete Bedeutung der Infektionsquelle Gaststätte stelle sich der durch die Sperrstundenregelung bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als nicht verhältnismäßig dar (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 16.10.2020, I 33/20). Auch hier bahnt sich wie beim Beherbergungsverbot ein bundesweiter Flickenteppich an, denn das VG Frankfurt a.M. hat in ähnlichen Verfahren die Sperrzeitregelung der Stadt Frankfurt für zulässig erachtet und das infektionsrechtliche Bedürfnis nach einer Sperrzeitregelung uneingeschränkt bejaht (VG Frankfurt, Beschlüsse v.14.10.2020, 2 L 2667/20, 2 L 2671/20 und 2 L 2672/20).

Besonders heikel: Einschränkungen des Versammlungsrechts

Auch im Versammlungsrecht haben die Gerichte den Ländern die Grenzen zulässiger Eingriffe in das vom Grundgesetz geschützte Versammlungsrecht aufgezeigt. So durften in Hamburg statt der ursprünglich von den Behörden erlaubten 2.000 Teilnehmer 10.000 Teilnehmer an einer von „Fridays-for-Future“ Ende September veranstalteten Demonstration zum Klimaschutz teilnehmen (VG Hamburg, Beschluss v. 25.9.2020, 14 E 4035/20).

Auch eine von einem NPD-Mitglied angemeldete Versammlung in Worms durfte wegen der überragenden Bedeutung der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit stattfinden (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4.6.2020 20,7 B 10688/20). Dabei dürfen Teilnehmer einer Versammlung grundsätzlich auch nicht gezwungen werden, ihre persönlichen Daten anzugeben. Dies würde Teilnehmer einer politischen oder weltanschaulichen Versammlung in unzulässiger Weise zwingen, ihre persönlichen, politischen und weltanschaulichen Ansichten staatlichen Behörden zugänglich zu machen. Die Versammlungsfreiheit umfasse deshalb auch das Recht von Versammlungsteilnehmern auf Anonymität (VG Köln, Beschluss v. 7.5.2020, 7 L809/20).

Corona-Kontaktverbote auf dem Prüfstand

Auch zu den zunehmend strenger werdenden Kontaktverboten in ausgewiesenen Risikogebieten dürften kurzfristig gerichtliche Entscheidungen zu erwarten sei. Die Einschränkung von privaten Kontakten und Feiern als vom RKI inzwischen bestätigte besondere Quellen eines unkontrollierten Infektionsgeschehens wird von den Gerichten weitgehend als geeignet und erforderlich angesehen. So hat das VG Koblenz entschieden, dass das Verbot einer Hochzeitsfeier mit 250 Gästen in einer angemieteten Halle rechtmäßig ist und die Brautleute nicht unangemessen in ihren persönlichen Freiheitsrechten einschränkt (VG Koblenz, Beschluss v. 25.9.2020, 3 L 849/20). Das OVG Niedersachsen hat das niedersächsische Verbot einer Hochzeitsfeier mit mehr als 50 Teilnehmern als verfassungsgemäß und verhältnismäßig bewertet (Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 13.8.2020, 13 MN 290/20).

Spezialproblem: Triage-Regelung

In einigen Fällen lehnen Gerichte den Erlass von Entscheidungen im Eilverfahren auch ab. So hat das BVerfG den Erlass einer einstweiligen Anordnung in einem von teilweise schwer Vorerkrankten und mit Behinderungen versehenen Personen eingeleiteten Verfahren abgelehnt. Die Beschwerdeführer hatten die Befürchtung, im Fall einer Auslastung medizinischer Einrichtungen und Intensivstationen schlechte Karten für eine intensiv medizinische Behandlung zu haben, da im Zweifel ihre Überlebenschancen bei einer Coronaerkrankung schlechter seien als die von nicht vulnerablen Personen.

Sie forderten vom das BVerfG, den Gesetzgeber zu verpflichten, eine gesetzliche Regelung für solche Fälle einzuführen. Das höchste deutsche Gericht bewertete das Begehren der Beschwerdeführer zwar als nicht von vornherein unbegründet, sah es wegen der besonderen Schwierigkeit der damit zusammenhängenden Rechtsfragen und gegeneinander abzuwägenden Rechtsgüter als unmöglich an, diese Fragen in einem Eilverfahren zu beantworten. Solch schwierige ethische Entscheidungen von erheblicher Tragweite könnten sinnvoll nur in einem ausführlichen Hauptverfahren getroffen werden (BVerfG, Beschluss v. 16.7.2020, 1 BvR 1541/20).

Intensivstation im Krankenhaus, Arzt bei Patient

Forderungen nach Lockerungen aus der Justiz 

Trotz der verbreiteten Akzeptanz wurde der Ruf nach stärkeren Lockerungen mit zunehmender Dauer der Einschränkungen lauter. Auf Dauer wollten die Bürger die nahezu völlige und auch durch die Regierungsbeschlüsse vom 15.04.2020 zunächst kaum gelockerte Beschränkung ihrer Freiheitsrechte nicht hinnehmen. Unter Verfassungsrechtlern mehrten sich schon früh die Rufe nach einem definierten Ende der Beschränkungen. Der ehemalige Bundesverfassungsrichter Udo di Fabio meinte in einem von ihm verfassten Beitrag in der FAZ, ein gestaffelter Exit sei der verfassungsrechtlich gebotene Weg. Ebenso forderte der ehemalige Präsident des BVerfG Hans-Jürgen Papier eine klare Befristung der Beschränkungen.

Verordnungen und Reformen zur Corona-Abwehr enthalten massive Grundrechtseingriffe

Festzustellen ist, dass die Grundrechtseingriffe massiv waren, es weiterhin sind und möglicherweise in Teilbereichen wie Kontaktbeschränkungen, Sperrstunde und erweiterte Maskenpflicht noch massiver werden. In Bayern und Berlin durften Bürger zeitweise nur noch aus triftigem Grund die Wohnung verlassen. Die allgemeine Handlungsfreiheit, die persönliche Freiheit und damit das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit wurden und werden damit erheblich eingeschränkt. In NRW wollte die Landesregierung sogar noch weiter gehen und u. a. Ärzte zwangsweise rekrutieren, scheiterte aber an der Opposition.

Mit Quarantäneanordnungen greift der Staat in das Recht der Freiheit der Person gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sowie das Recht auf körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein. Ein Amtsarzt kann bei entsprechender Ermächtigung beispielsweise unter Anwendung von Zwang die Wohnung von infizierten Personen betreten und damit das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung gemäß Art. 13 Abs. 1 GG beschränken. Mit dem Verbot der Ausübung körpernaher Berufe in Friseursalons oder Kosmetikstudios sowie dem Gaststättenverbot griff der Staat außerdem in die verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG ein und tut dies durch strenge Reglementierung der Art der Berufsausübung (Maskenpflicht, Hygienevorschriften) noch immer. Versammlungsverbote und Gottesdienstverbote schränkten und schränken das Versammlungsrecht gemäß Art. 8 GG sowie die durch Art. 5 GG garantierte Religionsfreiheit ein.

Auch Geschäftsschließungen zur Pandemiebekämpfung sahen die Gerichte als gerechtfertigt an

Das OVG Hamburg hatte mit  Beschluss v. 26.03.2020 (5 Bs 48/20) die Beschwerde einer Betreiberin mehrerer Einzelgeschäfte für den Handel mit elektronischen Zigaretten zurückgewiesen, die sich gegen die Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Corona-Virus gewandt hatte. Die Unterscheidung zwischen Geschäften mit einem stark spezialisierten Warensortiment und den von einer Schließung ausgenommenen Verkaufsstellen, die der Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs dienten, verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dem Schutz der Gesundheit der gesamten Bevölkerung, bezüglich derer den Staat eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG treffe, der Vorzug vor den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin einzuräumen.

Pauschale Generalermächtigung § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG

Der Staat stützt sich bei seinen Maßnahmen auf die Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach staatliche Stellen zur Abwehr drohender Seuchen oder Infektionskrankheiten generell die notwendigen Schutzmaßnahmen ergreifen dürfen, um die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung zu beseitigen.

Gemäß § 28 IfSG darf der Staat im Rahmen der Seuchenbekämpfung persönliche Freiheitsrechte, das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung und die gemäß Art. 8 GG geschützte Versammlungsfreiheit beschränken. Ob für solch weitreichende Grundrechtseingriffe die sehr allgemein formulierte Generalermächtigung in § 28 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage bietet, ist unter Verfassungsrechtlern durchaus umstritten.

Die Gerichte vertreten insoweit allerdings überwiegend die Auffassung, dass beim Auftreten neuer Gefahren, die beim Erlass des Gesetzes nicht erkennbar waren, auch intensive Beschränkungen der Freiheitsrechte auf eine Generalklausel gestützt werden können, um damit noch größere Einschnitte in andere überragende Rechtsgüter wie das der Gesundheit und der körperlichen Unversehrtheit zu verhindern.

Covid-19-Infektion erst im Februar als meldepflichtigen Krankheit eingefügt

Das IfSG regelt abschließend die meldepflichtigen Krankheiten, die den Staat zu Schutzmaßnahmen gemäß § 28 ff berechtigen. Erst zum 01.02.2020 wurde in einer eilig gezimmerten Verordnung die Covid-19-Infektion als meldepflichtige Krankheit im Sinn des IfSG festgelegt. Das nehmen einige betriebliche Versicherer wie z. B. die Allianz zum Anlass, den Versicherungsschutz für Betriebsunterbrechungen zu verweigern. Kneifen die betrieblichen Versicherungen bei Corona?

In Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern durfte zeitweise keiner mehr rein

Die Bundesländer können gemäß § 32 IfSG im Rahmen des Seuchenschutzes Rechtsverordnungen erlassen, mit denen die Grundrechte ebenfalls beschränkt werden. Am weitesten sind dabei  die Länder Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern gegangen, die die Einreise von Personen aus anderen Bundesländern zeitweise untersagten und damit das durch Art. 11 Abs. 1, Abs. 2 GG garantierte Recht der Freizügigkeit praktisch außer Kraft setzten.

Besonders umstritten war, die Geltung dieses Verbots für Besitzer einer Zweitwohnung in den betreffenden Bundesländern. In diesem Punkt hatte das Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, (mit Beschluss v. 22.03.2020, 1 B 17/20) den Antrag eines Bürgers zurückgewiesen, der sich gegen das ihm durch Allgemeinverfügung auferlegte Verlassen seines Zweitwohnsitzes zur Wehr setzte. Das Gericht berief sich in seiner Abwägung auf das überwiegende öffentliche Interesse an der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung und der Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der ärztlichen, insbesondere krankenhausärztlichen (Intensiv-)Versorgung für die Bevölkerung. Auch die Bundesländer Sachsen und Bayern gingen mit ihrer begrenzten Ausgangssperre hart an die Grenze dessen, was noch als verhältnismäßig angesehen werden kann.

Ermächtigungsgrundlage sieht zeitliche Begrenzung vor

Die Ermächtigungsgrundlage des § 28 IfSG erlaubt Grundrechtsbeschränkungen schon nach seinem Wortlaut nur solange, bis der notwendige Schutz der Bevölkerung erreicht ist. Die Vorschrift erlaubt damit nach allgemeiner Interpretation zwar einschneidende Maßnahmen wie Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen, aber immer nur für definierte Zeiträume. Die Formulierung zeigt, dass das Gesetz in erster Linie temporär vorübergehende Maßnahmen im Sinn hat, die nur eine begrenzte Zeit andauern dürfen.

Auch Datenschutz findet während der Pandemie nur noch begrenzt statt

Auch der verfassungsrechtlich durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantierte Schutz der persönlichen Daten wird durch die Maßnahmen des Bundes und der Länder tangiert. Die Deutsche Telekom hat dem RKI eine erhebliche Zahl an Telekommunikationsdaten übermittelt. Das RKI soll hierdurch in die Lage versetzt werden, Erkenntnisse zu den Ausbreitungswegen des Coronavirus zu gewinnen. Datenschutzrechtlich ist dieses Verfahren fragwürdig. Die Telekom versichert allerdings, lediglich vollständig anonymisierte Daten übermittelt zu haben

Bundesgesundheitsministerium soll gegenüber Ländern mehr Rechte erhalten

Der Infektionsschutz ist grundsätzlich Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz zum Teil durch Erlass des IfSG an sich gezogen. Daneben bleiben weiterhin die Bundesländer zuständig.

Reform des IfSG

Ende März 2020 hat das Parlament auf Initiative von Bundesgesundheitsminister Jens Spahn zwar das IfSG reformiert, (Welche Behördenmaßnahmen zum Coronavirus sind zulässig) die von vielen Juristen geforderte Konkretisierung der nach den zentralen Ermächtigungsnormen der §§ 28-32 IfSG erlaubten Maßnahmen war mit der von vielen als minimalinvasiv kritisierten Reform nicht verbunden.

Allerdings wurden dem BMG eine Reihe neuer Rechte eingeräumt, u.a. Auskunftsrechte gegenüber Personen, die nach Deutschland einreisen, das Recht gegenüber Fluggesellschaften zur Untersagung der Beförderung von Personen aus bestimmten Ländern, die Befugnis zur Anordnung der gesundheitlichen Untersuchung dieser Personen, das Recht zur Anforderung von Daten von Reisenden. Der (kranke) Bundesgesundheitsminister strebt angesichts der sich verschärfenden Pandemielage allerdings nach noch weitergehenden Befugnissen.

Besondere Notstandslage als Voraussetzung für Eingriffsrechte

Voraussetzung dieser besonderen Eingriffsrechte des Bundesgesundheitsministers ist in allen Fällen, dass der Bundestag durch Beschluss eine epidemische Lage von nationaler Tragweite feststellt, § 5 Abs. 1 IfSG. Auf der Grundlage eines solchen Beschlusses ist der Bundesgesundheitsminister künftig darüber hinaus befugt, von den Bestimmungen verschiedener Gesetze, u.a. dem Arzneimittelgesetz, dem Betäubungsmittelgesetz, sowie dem IfSG abzuweichen. Insbesondere letztere Regelung, die den Bundesgesundheitsminister in bestimmten Fällen quasi von dem Legalitätsprinzip staatlichen Handelns suspendiert, wird unter dem Gesichtspunkt der Demokratie, der Gewaltenteilung sowie des Parlamentsvorbehalts von Verfassungsrechtlern kritisiert und könnte schon bald zur Überprüfung durch das BVerfG gestellt werden.

Corona-Stresstest für den Rechtsstaat

Die Regelungen zur Beschränkung der persönlichen Freiheitsrechte bedeuten insgesamt einen besonderen Stresstest für den Rechtsstaat. Im Gegensatz zu Staaten - wie beispielsweise Ungarn - beinhalten die bundesdeutschen Regelungen aber keine Ausrufung des Notstandes. Aufgrund der Erfahrungen der Weimarer Republik ist die Möglichkeit der Ausrufung eines Notstandes erst in den 1960er Jahren sehr begrenzt für Fälle der Gefahr für die freiheitlich-demokratische Grundordnung sowie eines bewaffneten Angriffs eingeführt worden (Art. 91, 115a GG). Auf den Pandemiefall sind diese Bestimmungen nicht anwendbar. Gemäß Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG kann die Bundesregierung zur Unterstützung der medizinischen Versorgung die Bundeswehr einsetzen. Auch kann sie im Fall einer Naturkatastrophe Landesregierungen anweisen, anderen Bundesländern Polizeikräfte zur Verfügung zu stellen. Im übrigen bleibt die Zuständigkeit zur Abwehr von Gesundheitsgefahren bei den Ländern.

Geschäftsordnung des Bundestags wurde geändert

Zum Zwecke der schnelleren Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen wurden auch die Regeln zur Beschlussfähigkeit des Bundestags geändert. Die Mindestzahl der erforderlichen anwesenden Mitglieder des Bundestages wurde durch Einfügung eines neuen § 126 a GO-BT erheblich herabgesetzt, um im Bundestag die Abstandsregeln wahren zu können. Die Geschäftsordnung des Bundestages regelt in § 45 Abs. 1 GOBT, dass der Bundestag beschlussfähig ist, wenn mehr als die Hälfte aller Mitglieder anwesend sind. Zunächst begrenzt auf den Zeitraum bis zum 31.12.2020 ist nun die Anwesenheit von mehr als einem Viertel der Mitglieder des Bundestags ausreichend.

Verfassungsrechtlich bleibt einiges problematisch

Im Ergebnis könnte eine ganze Reihe der im Eiltempo gezimmerten Regeln zur Überprüfung beim BVerfG landen. Dies gilt nicht nur für die Einschränkung der Freiheitsrechte, sondern beispielsweise auch für die Hilfsprogramme für bestimmte Berufsgruppen, die wettbewerbsrechtlich problematisch sind und auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen könnten Steuerliche Maßnahmen bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Folge des Corona-Virus, Milliardenhilfe für Folgen der Corona-Krise. Ähnliches gilt für die vorübergehenden Kündigungsschutzbestimmungen für Mieter, die das Eigentumsrecht der Vermieter aus Art. 14 GG verletzen könnten. Das bringt das Corona-Abmilderungsgesetz.

Gerichte bejahen bisher überwiegend Verfassungsrechtmäßigkeit der Corona-Beschränkungen

Auch in Zeiten der Pandemie gilt die Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG. Bürger können sich danach gegen jede Maßnahme der öffentlichen Gewalt gerichtlich zur Wehr setzen. Bei behördlichen Verwaltungsakten und Allgemeinverfügungen ist in der Regel zunächst Widerspruch einzulegen. Ist die Verfügung - wie im Rahmen der Covid-19-Bekämpfung üblich - für sofort vollziehbar erklärt, kann ein Eilantrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beim zuständigen VG eingereicht werden. Rechtsverordnungen sind im Wege der Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO durch die Oberverwaltungsgerichte zu überprüfen.

Das BVerfG stützt die Corona-Beschränkungen

Auch die höchsten deutschen Richter - jedenfalls die amtierenden - haben sich schon früh positioniert. So hat das BVerfG den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Verordnung des Bayerischen Staatsministerium für Gesundheit und Pflege vom 24.03.2020 über die Ausgangsbeschränkungen ebenso wie zuvor schon der bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, Beschluss v. 26.03.2020, 6-VII-20) sowie der bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH, Beschluss v. 30.03.2020, 20 NE 20.632) nicht außer Vollzug gesetzt.

Das BVerfG verweigert Eilentscheidung

Die höchsten deutschen Verfassungsrichter kamen aufgrund einer Folgenabwägung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu dem Ergebnis, dass die Nachteile, die durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung, also einer vorläufigen Außervollzugsetzung der bayerischen Beschränkungen, für die Aufrechterhaltung des bayerischen Gesundheitssystems so schwerwiegend sein könnten, dass eine Entscheidung in einem summarischen einstweiligen Anordnungsverfahren nicht sachgerecht sei.

Verfassungsbeschwerde gegen Ausgangsbeschränkungen nicht offensichtlich unbegründet

Die Verfassungsrichter erkannten an, dass die Grundrechte des Beschwerdeführers durch die angeordneten Ausgangsbeschränkungen erheblich eingeschränkt werden und daher die Verfassungsbeschwerde auch nicht offensichtlich unbegründet sei. Jedoch müsse angesichts der mit der Corona-Pandemie einhergehenden Gefahren die schwierige rechtliche Abwägung der Grundrechte des Beschwerdeführers und auch der Allgemeinheit gegenüber den von der Staatsregierung verfolgten Zielen, nämlich der Abwendung der Gesundheitsgefahren für die Allgemeinheit und der Aufrechterhaltung eines funktionierenden Krankenhaussystems dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Vorläufig sei es für den Beschwerdeführer zumutbar, Freiheitsrechte zugunsten eines möglichst weitgehenden Gesundheits- und Lebensschutzes der Allgemeinheit zurückzustellen (BVerfG, Beschluss v. 07.04.2020, 1 BvR 755/20).

Baden-Wuerttemberg/ ARCHIV: Der Gerichtspraesident des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts,

Entscheidung des BVerfG zugunsten der Versammlungsfreiheit

Angesichts der inzwischen mit Beschluss der Bundesregierung und der Landesregierungen vom 15.4.2020 eingeleiteten sowie in der Folgezeit fortgeführten Lockerungen (Coronalockerungsbeschlüsse) wird der Maßstab für die Beurteilung der Beschränkungen auch beim höchsten deutschen Gericht aber zusehends strenger. So hatte das BVerfG das von einer hessischen Behörde ausgesprochene Verbot mehrerer Versammlungen in Gießen unter dem Motto „Gesundheit stärken statt Grundrechte schwächen - Schutz vor Viren, nicht vor Menschen“ gekippt und mehrere angemeldete Demonstrationen unter strengen Auflagen (Wahrung des Abstandsgebots, Teilnehmerhöchstzahl) genehmigt. Die Verfassungsrichter rügten, dass die hessische Behörde die erforderliche Abwägung zwischen dem gemäß Art. 8 GG verfassungsrechtlich geschützten Versammlungsrecht und den gesundheitlichen Belangen der Allgemeinheit unterlassen und von dem ihr eingeräumten Ermessen keinen Gebrauch gemacht hatte (BVerfG, Beschluss v. 15.04.2020, 1 BvR 828/20).

Beschränkung der Religionsfreiheit zunehmend fragwürdiger

Anfang April hatte das BVerfG den Eilantrag eines Katholiken auf Zulassung von Sonntagsgottesdiensten noch abgelehnt, dabei allerdings eine „massive Einschränkung der Religionsfreiheit“ diagnostiziert. Diese massive Einschränkung der Religionsfreiheit infolge der Gottesdienstverbote sei zu Gunsten der Erfordernisse des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung und der Aufrechterhaltung eines funktionierenden Gesundheitssystems aber zumutbar. In ihrer Entscheidung stellten die Verfassungsrichter allerdings den Faktor Zeit als maßgebliches Kriterium für die Beurteilung dieser Grundrechtseinschränkung heraus, d.h. das BVerfG machte deutlich, dass solche massiven Einschränkungen nur für einen klar begrenzten Zeitraum hingenommen werden können.

Sachgerechte Gottesdienst-Eilentscheidung nicht möglich

Gleichzeitig wird in der Entscheidung darauf hingewiesen, dass der Antrag des Beschwerdeführers in der Hauptsache nicht offensichtlich unbegründet ist und durchaus erfolgreich sein kann. Im Hinblick auf die Abwägung der für die Gesundheit der Bevölkerung möglicherweise unabsehbaren Folgen bei Außervollzugsetzung des Gottesdienstverbotes im Rahmen eines Eilverfahrens sah das Gericht sich auch hier außerstande, dem Antrag im Rahmen eines Eilverfahrens und damit einer lediglich summarischen Prüfung stattzugeben (BVerfG, Beschluss v. 10.04.2020, 1 BvQ 28/20). Inzwischen / noch  sind Gottesdienste unter strengen Hygienemaßnahmen bundesweit für alle Konfessionen wieder möglich. Die Entscheidung des BVerfG ist aber für zukünftiges Regierungshandeln dennoch von eminenter Bedeutung und zwingt die Exekutive dazu, die Erforderlichkeit jedweder Einschränkung von Freiheitsrechten kontinuierlich zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren.

BVerfG bestätigt grundsätzlich das bisherige Regierungshandeln

Die kritische Haltung des höchsten deutschen Gerichts zu einzelnen Grundrechtsbeschränkungen darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass das BVerfG die grundsätzliche Linie des Regierungshandelns nach dem Prinzip der Anpassung der Beschränkungen bürgerlicher Freiheiten an das aktuelle Infektionsgeschehen aus verfassungsrechtlicher Sicht für legitim hält. Dies wird besonders an zwei Entscheidungen deutlich, in denen das BVerfG einen von den Gerichten zu respektierenden Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und auch der Exekutive betont (BVerfG, Beschluss v. 12.05.2020, 1 BvR 1027/20; BVerfG, Beschluss v. 13.05.2020, 1 BvR 1021/20).

Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde

Im übrigen legt das höchste deutsche Gericht bei Verfassungsbeschwerden Wert auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, d.h. auf die Ausschöpfung des ordentlichen Rechtswegs, bevor ein Beschwerdeführer das BVerfG anruft. So hat das BVerfG die Verfassungsbeschwerde eines bayrischen Bürgers gegen die bis zum 5.5.2020 in Bayern geltenden Ausgangsbeschränkungen wegen der unterlassenen vorherigen Ausschöpfung des ordentlichen Rechtswegs nicht zur Entscheidung angenommen (BVerfG, Beschluss v. 03.06.2020, 1 BvR 990/20).

Landesverordnungen oft nicht bestimmt genug

Eine besondere verfassungsrechtliche Problematik erwächst aus der Einhaltung des Bestimmtheitsgebots, und zwar nicht nur in der Generalermächtigung des § 28 IfSG, sondern auch in den darauf gestützten Coronaschutzverordnungen der Bundesländer. Da diese Länderverordnungen selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe enthalten, sind die dort zu stellenden Anforderungen an die aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 GG abgeleiteten Prinzipien der Normenklarheit und Bestimmtheit der Regelungen besonders hoch. Angesichts der häufig im Eilverfahren unter Zeitdruck schnell zusammengezimmerten Verordnungen, ist es mit der Klarheit und Bestimmtheit der einzelnen Bestimmungen oft nicht sehr weit her. So hat der VGH Baden-Württemberg dem Eilantrag der Tchibo GmbH gegen eine Bestimmung der Coronaschutzverordnung des Landes Baden-Württemberg wegen Verletzung des Bestimmtheitsgebots durch zu schwammige Formulierungen stattgegeben. Der Fall ist ein gutes Beispiel für in vielen Landesverordnungen an unterschiedlichen Stellen zu verortende Verletzung des Bestimmtheitsgebots (VGH Baden-Württemberg, Beschluss v. 05.06.2020, 1 S 1623/20).

Besondere Bestimmtheitsanforderungen bei Strafnormen

Eine besondere Rolle dürfte die Verletzung des Bestimmtheitsgebots zukünftig für die Fälle der Verhängung von Bußgeldern oder gar Strafen bei Verstößen gegen Bestimmungen der Coronaschutzverordnungen spielen. Mit einem Bußgeld oder mit Strafe belegt werden darf nach der Rechtsprechung des BVerfG ein Delinquent nämlich nur, wenn die der Sanktion zugrunde liegende Norm dem besonderen Bestimmtheitsmaßstab des Art. 103 Abs. 2, 104 Abs. 1 GG (nulla poena sine lege) gerecht wird (BVerfG, Beschluss v. 21.09.2016, 2 BvL 1/15). Wegen mangelnder Bestimmtheit der entsprechenden sanktionsbewehrten Landesverordnungen könnten in Zukunft einige der verhängten Strafen und Bußgelder vor Gericht keinen Bestand haben.

Die Instanzgerichte rechtfertigen die Grundrechtseingriffe überwiegend

Die Gerichte haben bundesweit die staatlichen Beschränkungsmaßnahmen bis auf wenige Ausnahmen in speziell gelagerten Einzelfällen gestützt.

Der Antrag eines Bürgers, der durch die SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung des Landes Brandenburg  die Ansammlungen und Aufenthalte im öffentlichen Raum verbietet, sein Recht auf Freizügigkeit verletzt sah, hat das OVG Berlin-Brandenburg, mit Beschluss v. 23.03.2020, OVG 11 S 12/20, zurückgewiesen. Die Richter sahen für die Verordnung eine hinreichende Rechtsgrundlage im Infektionsschutzgesetz. Welche Behördenmaßnahmen zum Coronavirus sind nach dem Infektionsschutzgesetz zulässig? 

Auf dieser Linie liegen auch die meisten anderen Entscheidungen der zuständigen Verwaltungsgerichte hinsichtlich Ausgehbeschränkungen, Geschäftsschließungen, Betretungsverboten und Gottesdienstverboten (VGH Kassel, Beschluss v. 09.04.2020, 8 B 910/20.N – Abstandsgebot; OVG Bremen, Beschluss v. 09.04.2020, 1 B 97/20 - Schließung eines Autohauses; OVG Thüringen, Beschluss v. 08.04.2020, 3 EO 245/20 – Fitnessstudio-; BayVGH, Beschluss v. 09.04.2020, 20 NE 20.704 - Gottesdienstverbot; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss v. 02.04.2020, 3 MB 11/20 – Zweitwohnungsnutzung).

Gewaltenteilung: Wo bleiben die Parlamente?

Immer häufiger wird auch eingefordert, dass wesentliche Entscheidungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie nicht mehr von den Regierungen in Bund und Ländern, sondern im Parlament getroffen werden sollen.

Bundestag

 So haben Vertreter der Bundestagsfraktionen von SPD und FDP das Vorhaben kritisiert, im Eilverfahren die Sonderrechte für Bundesgesundheitsminister in der Corona-Bekämpfung über den 31. März 2021 hinaus zu verlängern. 

Nach mehr als einem halben Jahr der Pandemie sehen viele Abgeordnete,  insbesondere aus den Oppositionsparteien die Demokratie in Deutschland in Gefahr und beklagen eine "Verselbstständigung der Exekutive" (Linke). 

Die Kritik ist nicht ganz unbegründet, verfügt doch die Exekutive seit Beginn der Corona-Pandemie die gravierendsten Eingriffe in die Freiheitsrechte der Bürger seit Bestehen des Grundgesetzes mithilfe von Verfügungen und Verordnungen und ohne jede parlamentarische Diskussion. Die Stunde des Parlaments könnte also demnächst kommen.

Auch die Bundesjustizministerin führte aus, man müsse jetzt sehr sorgfältig prüfen, für welche Maßnahmen das Parlament genauere Vorgaben machen muss.

Sozialstaatsprinzip: Gesellschaftliche Randgruppen nicht vergessen

Auf dem Prüfstand stand und steht auch das Sozialstaatsprinzip, so beim Schutz von Obdachlosen (Ausgehbeschränkungen?) und bei den nicht nur durch das Abstandsgebot unendlich lang gewordenen  Schlangen vor den "Tafeln", die sich auch mit der Menschenwürde nur schwer vereinbaren lassen. 

Das gilt auch für den bis heute kaum noch vorhandenen Schutz von Flüchtlingen im Hinblick auf die Genfer Flüchtlingskonvention sowie das Asylrecht, der Gesundheitsschutz von Strafgefangenen sowie insgesamt der Schutz von gesellschaftlichen Randgruppen. 

So wird die pauschale Abweisung von Asylsuchenden an der EU-Außengrenze als rechtlich fragwürdig beurteilt. Selbst in Notstandsfällen ist gemäß Art. 15 Abs. 2 EMRK eine individuelle Prüfung der Einzelfälle nicht entbehrlich. Die EU-Kommission hat sich daher veranlasst gesehen, eine Empfehlung herauszugeben, wie Asylanträge auch in der Corona-Krise bearbeitet werden können, aber auch bearbeitet werden müssen. Unter anderem sieht die Empfehlung Gespräche mit Asylbewerbern per Videoschaltung vor.

Gewöhnung an Beschränkung der Freiheitsrechte muss vermieden werden

Das Ausmaß gesellschaftlicher und rechtlicher Probleme infolge der Corona-Pandemie ist gigantisch. Eine wesentliche Aufgabe der Justiz dürfte darin bestehen, nach der wohl erst im nächsten Jahr zu erwartenden Abflachung der Pandemie peinlich darauf zu achten, dass die Einschränkungen der Freiheitsrechte auf den verschiedensten Gebieten so schnell wie möglich zurückgefahren und eine gesellschaftliche Gewöhnung an diese Beschränkungen vermieden wird.

Ulrich Wessels, Präsident der BRAK, forderte in einem Interview mit „welt.de“, dass alle in der Krise getroffenen Maßnahmen mit einem klaren Enddatum versehen werden müssen, nach dessen Eintritt über sämtliche Einschränkungen neu parlamentarisch entschieden werden muss.

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